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用历史、发展、辩证的眼光看收费公路政策
[来源] 中国交通新闻网 [作者] 交通运输部规划研究院 郑育彬 韩先科 杨爱国 [日期] 2015-01-22 [浏览数] 83318
  收费公路政策是迅速改变我国公路交通落后面貌的一个重要支点,为公路建设养护投融资提供了重要的资金支持。因而,唯有继续坚持收费公路政策,方能保障我国公路交通长远可持续发展,并推进交通运输治理体系和治理能力现代化。

  收费公路政策是改革创新的成功实践

  改革开放之初,我国公路建设以财政资金为主,资金严重短缺,路网发展滞后,交通供给能力不足和效率低下的问题凸显,“行路难”成为制约国民经济和社会发展的重要因素。在这样的历史背景下,1984年国家出台了“贷款修路、收费还贷”政策,有效拓展了公路建设资金来源,开辟了我国公路基础设施建设发展的新纪元。可以说,收费公路政策是迅速改变我国公路交通落后面貌的一个重要支点,是一项对于公路交通发展具有革命性意义、对于国民经济发展全局具有深远历史影响的重大政策,是改革开放以来行业积极探索、改革创新的一次成功实践。

  ——收费公路政策促进了基础设施投融资模式改革与机制创新,为公路交通发展带来了巨大活力。实施收费公路政策,有效撬动了社会资本,成功破解了长期以来财政资金对公路发展投入能力不足的难题,实现了建设筹资的多渠道、多元化,推动形成了“国家投资、社会集资、企业融资、利用外资”的公路建设投融资机制,为加速公路发展提供了重要支撑和保障。据统计,1985年以来我国公路建设资金约70%来源于收费公路政策筹资,我国目前已建成的高等级公路中,几乎所有的高速公路、约60%的一级公路和40%的二级公路都是依靠收费公路政策建成的。

  ——收费公路政策是历次国家级干线公路网规划顺利实施的保障,为提高我国综合国力和国际竞争力奠定了坚实基础。借助收费公路政策,我国于“十一五”期全面建成了“五纵七横”国道主干线系统,提前10年构建形成了全国公路网主骨架。到“十二五”末,“7918”国家高速公路网也将基本建成,至此全国高速公路网络基本形成。这些国家级干线公路网规划的顺利实施,显著提升了我国的机动化水平,加快了生产要素的跨区域流动,推动了工业化城镇化进程,促进了产业升级和空间布局优化,支撑了市场经济发展,加快了区域城乡协调发展和贫困地区脱贫致富,提高了我国的应急救灾和安全保障能力,为我国经济社会发展提供了有力支撑。

  ——收费公路政策的实施为财政资金更多地用于普通公路建设创造了条件,从而显著提升了交通运输基本公共服务水平。收费公路政策的实施,大大缓解了政府公共财政资金用于干线路网建设的压力,相应地增强了对以农村公路为代表的非收费公路的投资能力,从而使其在过去几个五年中实现了跨越式发展。据统计,到2013年年底,我国农村公路总里程达到了378万公里,是改革开放之初的6~7倍,全国99.97%的乡镇和99.7%的建制村已经通了公路,97.8%的乡镇和89%的建制村已经实现了通沥青(水泥)路,交通运输基本公共服务水平得到了显著提升。

  坚持收费公路政策是保障公路交通可持续发展的客观要求

  ——收费公路政策是破解公路建设养护资金难题,进一步完善并维护好公路基础设施网络的重要保障。我国公路基础设施尚处于网络完善和结构优化的关键阶段,未来一段时期建设任务仍然十分繁重。同时,随着路网规模的不断扩大,养护需求不断增加。用于公路发展的专项税收远远无法满足公路建设和养护管理的资金需求。继续利用收费公路政策筹集高速公路建设及养护资金,确保政府财政资金更多地投向非收费的普通公路建设与养护,是统筹高速公路和普通公路发展的有效制度设计,也是完善公路基础设施网络并保障其维护管理水平的重要条件。

  ——收费公路政策是建立公路特许经营制度,吸引社会资本参与公路建设的重要前提。公路基础设施是国家提出创新投融资机制、鼓励社会投资参与的重点领域。深化公路投融资体制改革,建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式,主要方向是研究建立公路特许经营制度,吸引社会资本参与公路建设及维护。通过向使用者收取高速公路通行费,使参与投资的社会资本获得必要、合理的收益和回报,是吸引社会资本、建立特许经营制度的重要前提。

  ——收费公路政策是合理调控交通流量,实现道路资源优化配置的有效手段。面对有限的土地资源、日益严重的交通拥堵和环境污染,在车流量饱和的通道上仅依靠传统新建和扩建的方式增加道路资源供给已难以为继,加强交通需求管理已成为促进交通可持续发展的重要选择。利用高速公路的收费杠杆,引导出行者选择使用道路资源供给效率更高的交通方式,合理调控路网流量时空分布,对缓解高峰时段交通拥堵、实现道路资源优化配置具有重要作用。

  ——收费公路政策符合受益原则,是更加公平合理的资金筹措方式。从世界各国的经验看,公路发展资金或由一般税收、专项税收供给,或以向特定对象收费的方式筹集。以“谁使用、谁收益、谁支付”的原则来考量收费公路,直接支付通行费的方式更加充分地体现使用者付费的受益原则,避免了增加其他纳税人负担,是更加公平合理的价值补偿方式。近年来,美国、德国等西方国家也开始引入收费公路制度来筹集公路建设养护资金,并在收费年限上呈现出长期化的趋势。

  收费公路政策亟待优化和完善

  收费公路政策在推进我国公路快速发展的进程中,也暴露出一些矛盾和问题。收费公路规模过大、资金使用不透明、收费延误较长、服务水平不高等问题引发了社会公众的质疑。同时,政策过度依赖导致偿债压力较大,收费公路大规模到期而继续收费的法规依据缺失,未来路网建养资金压力繁重而财政资金难以支撑等矛盾凸显,对行业的长远可持续发展提出了重大挑战。可以说,当前我国的收费公路政策已逼近发展改革的临界点,亟待通过改革创新进一步优化和完善政策设计。

  一是要调整收费结构。按照“减存量、控增量”的思路,继续稳妥有序地取消普通公路收费,推动构建以公共财政为主导的普通公路投融资长效机制,加快构建以普通公路为主体的非收费公路体系和以高速公路为主体的收费公路体系,为群众出行提供多元化选择。

  二是要优化收费机制。推进收费公路政策目标由“收费还贷”向“收费养路”延伸,修订相关法律法规,按照“低费率、长期限”的方式筹集建设和养护运营资金,并兼顾调节交通流量、优化道路资源配置等需要。要完善通行费标准形成机制,合理调控投资回报,结合区域经济社会发展承受能力,科学确定通行费标准。

  三是要加强收费监管。研究建立收费公路特许经营制度,以政府委托合同的形式,健全收费公路信息统计、报送和监管机制,完善收费公路价格管理和定价监审制度,建立收费公路信息公开制度,主动向社会公开收费公路的建设投资、贷款金额、收费标准、收费期限、通行费收支等信息,接受社会舆论监督。

  四是要提升服务水平。充分运用现代信息技术,推进公路收费由现金支付向非现金支付转变、由停车收费向不停车收费转变、由实体收费站向虚拟收费站转变,提高服务效率,降低收费延误。要着力改善高速公路运营管理,提升服务水平,为出行者提供与支出相匹配的高品质服务。

  我们相信,通过改革创新和政策优化,一套更加科学合理、公开透明的收费公路政策体系将得到社会公众的普遍理解与认可,将继续更好地释放政策红利,推进行业持续健康发展,为经济社会发展和人民群众出行创造更好的交通基础条件。
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